En un entorno en que la impunidad, la inseguridad, la corrupción, y la cotidiana violación de derechos de los ciudadanos son lo habitual, las instituciones de procuración de justicia llegaron a un punto de ebullición en el que, de no transformarse, explotarían frente a nuestros ojos. Los datos e información disponibles evidencian las deficiencias institucionales que han llevado a un obsoleto sistema de persecución criminal. Las unidades de investigación no son capaces de lograr investigaciones sólidas que esclarezcan los hechos que más lastiman a la sociedad ni identifiquen -y mucho menos obtengan sancionar- a los responsables. En consecuencia, la confianza en la procuración de justicia es nula y quienes tienen todo que perder son los ciudadanos.
Ante la evidente necesidad de fortalecer institucionalmente la procuración de justicia, en los últimos años se han confeccionado ambiciosos procesos de transformación institucional, con la intención de enmendar los problemas estructurales que no han significado más que un obstáculo para el acceso a la justicia. El primer proceso inició en 2008 con la reforma al sistema de justicia penal, para transitar hacia un sistema acusatorio, en esencia más transparente y eficaz. Años después, en la reforma constitucional publicada el 10 de febrero 2014 -mejor conocida como la reforma político-electoral- , se incluyó la creación de una Fiscalía General de la República (FGR), órgano constitucional autónomo que sustituirá a lo que hoy es la Procuraduría General de la República (PGR).
El camino para la construcción de un órgano autónomo de persecución criminal debe comprender desde el diseño de la arquitectura institucional, hasta la generación de modelos de gestión y mecanismos de control que garanticen tanto la independencia operativa como la capacidad de investigación. Sin embargo las reglas transitorias de la reforma constitucional se limitaron a fijar las pautas para la designación de quien fungiría como el Fiscal General de la República y ordenar que los recursos de la PGR sean transferidos al órgano autónomo; sin definir directrices respecto a la construcción y el diseño de una institución de procuración de justicia renovada.
En ese contexto, la expedición de la ley reglamentaria que regirá a la Fiscalía será determinante en la definición de su arquitectura institucional. Representa la oportunidad de plantear una profunda transformación que fortalezca la procuración de justicia, de dotar a la institución de capacidades de investigación desarrolladas, de alcanzar una autonomía cierta y una independencia operativa en la persecución criminal, de dejar atrás el uso consuetudinario de la justicia para beneficio de unos cuantos.
La experiencia que la implementación de la reforma penal nos ha dejado, es que no basta con tener buenas intenciones. Una transformación real implica no solo un diseño normativo sólido, sino una reestructuración y rediseño integral de la institución; de lo contrario solo se produce un efecto Lampedusa: cambiar todo para que las cosas sigan iguales. Hacer las cosas de modo que solo cambie la manera en que llamamos a una institución, hace inasequible una procuración de justicia sólida, fortalecida y eficaz.
Al ser la construcción de un modelo de fiscalía funcional y renovada uno de los principales temas en la agenda pública hoy, y al no existir claridad sobre los cómos, expertos, estudiosos e interesados en el tema se han manifestado con propuestas interesantes en este sentido. Entre ellos se encuentran académicos de instituciones prestigiosas como el CIDE y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, así como de Organizaciones de la sociedad civil. Por tanto, no existen pretextos para caer en el gatopardismo, como antes nos ha sucedido.
Entre las propuestas que han surgido, hay quienes consideran un error que la estructura burocrática y recursos de la PGR pasen en automático a la FGR, pues esto implicaría conservar vicios e inercias burocráticas de un aparato de persecución criminal que está colapsado. Se propone entonces que la Fiscalía General comience desde cero sin heredar la estructura burocrática de la PGR. [[i]]
En ese sentido, el CIDE y el IIJ consideran que resultaría económicamente inviable sostener a dos instituciones encargadas de la procuración de justicia durante un periodo de transición en el ejercicio de similares atribuciones constitucionales y facultades legales. Además, suponer que la FGR deba erigirse sin resquicio alguno de lo que es la PGR, implicaría iniciar sus tareas con personal que tendría muy poca o nula experiencia real en la materia. Por ello señalan que deben aprovecharse los recursos humanos y materiales con que cuenta la PGR, premiando a personal con desempeño sobresaliente y sancionando a quienes han tenido un desempeño deficiente.
Después de llevarse a cabo un seminario internacional sobre “La Fiscalía que México necesita”, un comunicado advierte de los aspectos mínimos que deben servir como punto de partida para la discusión de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República. El comunicado firmado por individuos, organizaciones de la sociedad civil y la Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos señala que la Ley debe sentar las bases para que el Fiscal establezca una política criminal y un modelo de investigación acorde a la realidad. Sugieren además que la ley debe contener un modelo organizativo y de gestión adecuados, así como esquemas de eficiencia que permitan superar el entramado burocrático.
De la misma manera que la propuesta de diseño de modelo de procuración de justicia elaborado por el CIDE y el IIJ-UNAM (que pueden consultar aquí), las Organizaciones de la sociedad civil consideran fundamental garantizar la autonomía funcional de los servicios periciales; para ello se propone la creación de un órgano con autonomía técnica, operativa y de gestión para llevar a cabo su función. Adicionalmente se sugiere perfeccionar en la Ley la conducción técnica de las investigaciones por parte del ministerio público, como lo ordena la Constitución.
Finalmente, los planteamientos de académicos y sociedad civil concuerdan en que se requieren mecanismos de evaluación y control tanto internos como externos. Todas las propuestas coinciden en que para garantizar independencia operativa en el diseño institucional, es necesario reestructurar los mecanismos del servicio profesional de carrera. Esto quiere decir, dotar de garantías a los servidores públicos para fines de ingreso, desarrollo, supervisión y separación, con la finalidad de asegurar la profesionalización de los funcionarios y su independencia operativa.
En la construcción del diseño institucional de la Fiscalía General de la República en su Ley orgánica, el órgano legislativo cuenta con insumos suficientes para la discusión. Es necesario que se consideren todas las propuestas y se analice su viabilidad, y no se quede únicamente en un cambio nominal. Es importante lograr una transformación real, pues los costos de permanecer con una institución disfuncional en materia de procuración de justicia serían muy altos.
Autora: Karen Silva Mora
[i] Leer, por ejemplo, a Ana Laura Magaloni, quien ha enfatizado su preocupación de que la FGR herede los vicios e inercias de la PGR. Pueden leer sus columnas aquí.
