El 22 de septiembre el Ejecutivo Federal envió al Congreso de la Unión la iniciativa de decreto que expide la Ley de la Fiscalía General de la República (LFGR) para su discusión y eventual aprobación.
Esta legislación es un paso más en la reestructuración que inició con la reforma política-electoral, en la que se determinó que a más tardar en 2018 la Procuraduría General de la República (PGR) se debe transformar en un órgano autónomo con un alto grado de especialización.
Dado que la PGR actualmente se encuentra saturada y operando en un sistema de procuración de justicia desacreditado, que se percibe como ineficiente y politizado, todo cambio que abone en una estructura más funcional e independiente se antoja positivo. Sin embargo, el reto no es menor y requiere de una transformación de gran calado que de verdad modifique de fondo la estructura y operación de la institución a través de compromiso, talento, planeación, ejecución y evaluación constante.
Igualmente, a pesar del espíritu reformista en materia de justicia a nivel nacional, no existe en las entidades federativas un referente exitoso de una institución similar. En Chihuahua y Morelos existen fiscalías, pero se caracterizan por fusionar las labores de seguridad pública con las de procuración de justicia, y no por sus autonomía o transexenalidad. Durango es el único caso en el que se le intentó conferir autonomía a la fiscalía, sin embargo el Congreso local dio marcha atrás después de solo 10 meses en operación bajo este esquema pues el clima de inseguridad que sufrió la entidad aumentó la presión por alcanzar resultados.
Así, la Fiscalía General de la República (FGR) deberá afrontar en el corto plazo una serie de retos para transformarse radicalmente y cumplir tanto con las expectativas como con los recursos que se invertirán en la institución para este fin.
RETO 1: GARANTIZAR EL RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS Y DE LAS VÍCTIMAS
Desde la reforma de 2008 en la que se transformaba el sistema procesal penal en México y la reforma de derechos humanos de 2011, se estableció que todos los operadores deben actuar conforme a derecho y bajo los estándares que se esperan de un sistema de justicia moderno. En el caso de la FGR, estará en sus manos vigilar que desde que conoce de un delito hasta su solución se respeten estrictamente los derechos humanos tanto de las víctimas como de los imputados. En lo que respecta a la atención a víctimas, aun cuando comparte responsabilidades en esa materia con la figura del asesor de víctimas, la Fiscalía es la encargada de garantizar su integridad, así como de acreditar, cuantificar y solicitar la reparación del daño, y asegurar su participación a lo largo del proceso penal.
En materia de derechos humanos, es indispensable que la nueva estructura funcional y organizacional dote a la institución con procesos y operadores capaces de investigar y argumentar en un juicio, de acuerdo a las nuevas exigencias probatorias del sistema procesal penal acusatorio establecidas en el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP). Si el órgano de procuración de justicia no fortalece su capacidad de investigar delitos, continuará perpetuando prácticas nocivas y violatorias de los derechos humanos en aras de efectuar sus funciones como órgano acusador. En este mismo sentido, no es menor la facultad que se le otorga al Ministerio Público Federal (MPF) para solicitar a las autoridades jurisdiccionales la sustitución de la prisión preventiva oficiosa, por alguna otra medida cautelar. El uso que la institución haga de esta potestad y el grado de flexibilidad que muestre el Fiscal General para abrobar la solictud del MPF, permitirá generar otra instancia para defender el principio de presunción de inocencia frente a medidas como el arraigo oficioso, que son violatorias de este derecho y que por desgracia se establecen en la Constitución Política Mexicana.
RETO 2: ALCANZAR VERDADERA AUTONOMÍA Y EFICIENCIA
La autonomía funcional y presupuestaria a la FGR es una de las medidas que más empoderan a la institución y a su titular. Al no estar subordinada a ningún otro poder, como actualmente lo está ante el Ejecutivo, el órgano federal de procuración de justicia idealmente deberá investigar y perseguir los delitos en representación de la sociedad, sin ningún otro interés más allá del estricto apego a la ley. En el mismo sentido, que el titular se designe por un periodo de nueve años salvaguarda a la institución de vaivenes políticos y de interrupción en políticas específicas de persecución de los delitos. Un eventual empoderamiento del Fiscal permitiría diseñar y aplicar una verdadera política criminal, que enfoque los recursos de la institución para combatir los delitos con mayor impacto social, y que promueva soluciones alternas y formas anticipadas de terminación del proceso penal para el resto de los casos.
No obstante las ventajas de la autonomía y la transexenalidad del Fiscal, es imposible no advertir el riesgo que existe de parálisis entre las políticas de la FGR y los objetivos de las eventuales nuevas administraciones a nivel federal, más aún si se trata de funcionarios de diferente partido político. Por ejemplo, podría haber importantes confrontaciones si no se genera suficiente consenso con el resto de las instituciones en el diseño y ejecución de la política criminal. Este tipo de diferencias podrían generar tensiones al momento de aprobar las dotaciones presupuestales, si es que el Presidente tiene mayoría en el legislativo, o incluso un eventual uso político de la persecución criminal.
RETO 3: IMPLEMENTAR REALMENTE EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA
Por otra parte, salvaguardar de la lógica temporal del sexenio a la institución permite fortalecer procesos internos de profesionalización y garantizar la conservación del capital humano en una institución que debe caracterizarse por un alto grado técnico y de especialización en sus operadores. Actualmente, uno de los problemas más importantes y que más opera en detrimento de la procuración y administración de justicia en México, no sólo es la falta de profesionalización y capacitación continua de los operadores, sino la alta rotación del personal. En una institución en dónde se requieren mediadores, criminólogos, policías investigadores, psicólogos, administradores y expertos en diferentes pericias es indispensable desarrollar perfiles de puesto altamente detallados, seleccionar adecuadamente al personal, aplicar programas de profesionalización continua y ofrecerles condiciones de crecimiento profesional que aseguren su permanencia en la institución. En este sentido, el reto de la FGR consiste en implementar efectivamente el servicio profesional y no sólo nominalmente como sucede en la mayoría de los poderes judiciales del país, en dónde la carrera judicial es una tradición que a lo largo de los años no ha repercutido positivamente en el desempeño de los operadores o los resultados.
RETO 4: COMBATIR EFICIENTEMENTE LA CORRUPCIÓN Y DELITOS ELECTORALES
La Ley estipula la creación dentro de la FGR de dos órganos diseñados para combatir específicamente corrupción y delitos electorales, a través de fiscalías especializadas. Sin embargo, no está de más ser conservador respecto al impacto que puede tener la institución en esta materia, pues su desempeño depende de al menos dos variables. La primera es interna y se refiere al liderazgo que pueda tomar la institución haciendo uso de su autonomía, y la segunda depende de los “dientes” que se le otorguen para que efectivamente se constituya en un órgano de control con credibilidad y capacidad de acción. El rol que desempeñe la FGR será muy importante especialmente en un contexto en el que se percibe poca o nula prisa para impulsar la creación de la Comisión Nacional Anticorrupción, órgano sucesorio de la extinta pero aún operativa Secretaría de la Función Pública (SFP). Sin embargo, es necesario advertir que si bien la futura fiscalía especializada podrá encargarse de la investigación y persecución de estos delitos, no está facultada para realizar labores de fiscalización, lo que significa que no podrá ejercer una de las funciones básicas y complementarias en el combate a la corrupción.
En conclusión, no es sencilla la tarea que tiene el órgano de procuración de justicia federal para implementar esta ley a cabalidad. Aunado a ello, el tiempo que resta antes del 2018 y de que el Congreso de la Unión tenga que emitir la declaratoria expresa de entrada en vigor de la autonomía constitucional apenas parece suficiente para realizar todas las trasformaciones que se requieren. Además, deben modificarse también una serie de normas relacionadas como la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley de Amparo y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Aún a pesar de los retos, es urgente contar con un MPF que de verdad sea un representante legítimo de la sociedad, que garantice el acceso real a la justicia y que, finalmente, fortalezca el estado de derecho en México.
