Han pasado cinco años desde la reforma del 18 de junio de 2008 cuyo propósito consistió en sentar las bases para la transformación del sistema de justicia penal en México.
Resulta lamentable que un lustro y millones de pesos después, la meta siga siendo un lugar lejano. Es cierto que el reto que se planteó es enorme: transformar nuestro anquilosado sistema para que cumpla las exigencias de los derechos humanos y sea compatible con una democracia moderna. La ambiciosa modificación constitucional detonó 33 procesos de reforma paralelos -1 en el ámbito federal y 32 en las esferas locales-. Treinta y tres procesos con características y desafíos particulares, pero obligados a cumplir con la misma expectativa: homogeneizar la calidad de la justicia penal. A pesar del reto, no hay pretextos para el fracaso pues existían referentes internacionales de países que experimentaron la misma transición (por ejemplo Chile o Brasil) e incluso nacionales (como el caso de Chihuahua), los cuales ofrecían una ventana de oportunidades para replicar aciertos y evitar fallas.
Ahora, es un buen momento para preguntarse si las aspiraciones de la misma continúan vigentes y evaluar la idoneidad de las acciones que se han realizado en este tenor. En especial, poner la lupa sobre el desempeño de las dos instancias creadas ex profeso para facilitar la implementación: el Consejo de Coordinación y la Secretaría Técnica (SETEC). Junio de 2016 (la fecha límite para finalizar el proceso) está cada vez más cerca, por ello es importante atender los focos rojos en la ruta de implementación, con el objetivo de evitar que éstos pasen inadvertidos y pongan en duda el resultado final de la reforma:
La primera condición para la implementación es la existencia de voluntad política. Esto no debería preocupar en esta altura del proceso, sobre todo si consideramos que la aprobación de la reforma de 2008 estuvo condicionada al voto de una mayoría calificada en el Congreso de la Unión y la anuencia de dos tercios de las legislaturas locales. Inclusive se creó un Consejo de Coordinación cuya función es facilitar la creación de acuerdos entre los diversos actores para conseguir la ejecución de las acciones requeridas. A pesar de ello, ahora podemos preguntarnos ¿dónde quedó todo ese consenso político? Para el gobierno de Calderón el tema no fue prioritario y por ello no se generaron las sinergias necesarias para impulsarla. El gobierno de Peña no puede permitirse esta omisión; queda esperar que la inclusión del tema dentro del Pacto por México (el compromiso no. 77) facilite los acuerdos políticos necesarios. Ello si el Pacto no se rompe antes.
Sin embargo, la voluntad política sirve de muy poco si no existe viabilidad financiera. Las reformas cuestan y cuestan mucho; algunas veces parece que los legisladores se olvidan de este pequeño detalle. Sobre esto, el aspecto financiero de la reforma sigue siendo una caja negra; no sabemos qué tan costosa ha sido, ni siquiera está claro cuáles deberían ser los gastos prioritarios. Los costos nacionales proyectados de 2012 a 2016 varían de forma drástica y escalan desde los 5.7 miles de millones de pesos (mmdp) en un escenario mínimo, hasta 194.9 mmdp en el escenario óptimo según SETEC. Y, en promedio, las proyecciones financieras de 22 entidades federativas es de 580 millones de pesos. Con escenarios de financiamiento tan divergentes, el tipo de reforma resultante puede variar mucho. Por si fuera poco no se tiene claro de dónde vendrán estos recursos y ni siquiera si serán suficientes. Así las cosas, no sorprende que en la última sesión del Consejo de Coordinación se haya creado un grupo de trabajo con el objetivo de buscar alternativas de financiamiento.
Además, de forma vinculada a la falta de voluntad política, es posible advertir la falta de colaboración y coordinación entre las diferentes instituciones involucradas –tanto en el ámbito federal como local- como uno de los obstáculos que ponen en riesgo una exitosa implementación. Esta reforma no depende en exclusivo del Poder Judicial ni puede concretarse sólo por voluntad del Ejecutivo. Su cumplimiento requiere de la labor coordinada de los tres poderes de gobierno y en específico de una serie de instituciones entre las que se encuentran las procuradurías, los tribunales, los cuerpos de seguridad pública y las defensorías públicas. Sin un marco de colaboración, la planeación será deficiente y, por ende, las acciones que se ejecuten estarán lejos de lograr una optimización de esfuerzo humano, tiempo y recursos financieros.
La escasa colaboración y la subsecuente falta de claridad en los objetivos y estrategias, sumada a la ausencia de acciones transversales y flujo de información, son responsables en gran medida de la asimetría institucional que se observa tanto en el ámbito nacional como local. En primer lugar, existe una notable desigualdad entre la Federación y los gobiernos locales. Resulta absurdo que, a pesar de ser una reforma impulsada desde la Federación, el proceso de implementación se haya caracterizado por un desinterés de las instituciones federales. Bajo los parámetros con los cuales la SETEC califica el grado de avance de las entidades, la Federación sería la entidad más atrasada en el proceso de transición. En el ámbito federal no se ha cumplido ni siquiera con los primeros requisitos en materia de normatividad y planeación. A la vez, es posible identificar graves asimetrías en las instituciones estatales, debido a la ausencia de una coordinación que garantice un progreso similar. En las entidades, los Poderes Judiciales han sido quienes presentan el mayor grado de avance, muy por delante de las Procuradurías. En general se ha puesto poca atención a los ajustes que necesitan las instituciones de seguridad, a pesar de que éstas son una piedra angular en el correcto desempeño del sistema. Además, a pesar de que los institutos de defensoría pública son las instituciones con mayores brechas que avanzar respecto de su fortalecimiento institucional, en pocos casos se les ha brindado el apoyo necesario para solventar sus desventajas. El objetivo de esta reforma consiste en lograr un sistema que funcione con base en instituciones fuertes y competitivas, por ello la deficiencia de una compromete el éxito de todas.
Por último, la ausencia de claridad en los objetivos de la reforma ha repercutido de forma negativa en la cantidad y calidad de información que se transmite a la ciudadanía. Las instituciones no han logrado comunicar con éxito los propósitos de la reforma y como consecuencia prevalecen mitos, como la idea de que el nuevo sistema es una copia forzada del modelo anglosajón, que se limita a juicios orales, o que su implementación puede incrementar la impunidad e inseguridad. Este problema se agrava al no existir un parámetro que distinga cuál información en el tema es de interés público. Las instituciones deberían informar de forma oportuna sobre temas de gestión, por ejemplo estados financieros, estructuras organizacionales, planes de trabajo, entre otros. Además, los ciudadanos enfrentan una barrera muy alta para tener acceso a información de calidad en el tema por medio de los mecanismos disponibles. Por ejemplo, prevalecen portales de Internet que carecen de información sustantiva y actualizada sobre los avances. Lo cual resulta contradictorio si se toma en cuenta que uno de los principios rectores de la reforma es brindar certeza jurídica por medio de la transparencia y publicidad.
La administración de Peña Nieto y los gobiernos estatales tienen frente a sí el reto de cumplir con la obligación constitucional, para lo cual atender los puntos señalados es un asunto prioritario. Hasta ahora las señales no son alentadores; por ejemplo, en el marco del Quinto Foro Nacional sobre Seguridad y Justicia -celebrado en mayo- la titular de la SETEC apuntó la urgencia de generar un plan estratégico a partir de un diagnóstico del estado de la reforma y, a pesar de ello, dentro de los acuerdos de la X sesión del Consejo de Coordinación no se mencionó nada al respecto.
Ante el panorama poco alentador, lo más riesgoso sería que un intento por cumplir cómo sea antes de la fecha límite, la reforma que se implemente resulte de mala calidad. Este sería el peor escenario –inclusive peor que no finalizar la implementación a tiempo- ya que resultaría contraproducente al abrir la posibilidad de que el desempeño del nuevo sistema sea aún más deficiente que el pasado. Ya sea por medio de la continuación de la estrategia de las administraciones pasadas o la innovación de nuevas rutas, los gobiernos tienen ante sí una obligación para la cual no cabe tomar acciones al vapor. Es necesario que las instituciones asuman un compromiso real con la reforma pues de otra forma será imposible que las instituciones del sistema de justicia logren ganar la confianza y legitimidad ciudadana que tanta falta les hacen.
Por: Paulina Sánchez (@pausanchez004), Carlos De la Rosa (@delarosacarlos) y Sandra Aguilar (@sandraguilarg)
Artículo originalmente publicado en Animal Político
