María Novoa (@marianovoacv) / Animal Político
Dentro del acelerado diciembre que cerró 2018, una de las primeras acciones de gobierno del presidente López Obrador fue la puesta en marcha del Plan contra el robo de hidrocarburos, dejando ver que éste será un tema prioritario en su administración.
Nadie discute la necesidad y urgencia de hacer frente al problema ni la voluntad por emprender esfuerzos en un contexto de creciente violencia, corrupción y operación del crimen organizado. Sin embargo, a tan solo días del arranque de la estrategia, las medidas instrumentadas han causado serios impactos en el abasto y precio de los combustibles, lo que incluso genera incentivos para su robo. Por tanto, surge la inquietud de si únicamente se trata de medidas reactivas y de corto plazo que visibilizan resultados inmediatos o si, en cambio, existe detrás una estrategia planificada y sustentable que articule acciones y favorezca tanto la obtención de resultados como la eliminación de las condiciones estructurales que propician el fenómeno.
Infografía Huachicol https://www.mexicoevalua.org/portfolio-items/huachicol-desabasto-justicia/
Panorama actual del robo de combustibles
El robo de hidrocarburos, comúnmente conocido como huachicoleo, es un fenómeno criminal que involucra diversas conductas delictivas, tanto internas a las estructuras de las empresas subsidiarias de Petróleos Mexicanos (Pemex) como externas formalmente a la organización. En términos prácticos, la sustracción se da principalmente mediante el robo de pipas cargadas de combustible y la extracción directa en ductos por tomas clandestinas. De acuerdo con las declaraciones del propio presidente, la primera modalidad representa 80% de las pérdidas, mientras que la segunda 20%. En cualquiera de los casos, la estimación de pérdidas asciende a 147 mil doscientos millones de pesos para el periodo 2016 a 2018. Además, el fenómeno va en aumento: el número de tomas clandestinas identificadas entre 2011 y octubre 2018 se ha elevado en 824.4%.
En este sentido, el problema tiene alcances a nivel nacional pero con presencia focalizada, afectando gravemente a siete entidades federativas por las que pasan los ductos: Puebla, Hidalgo, Guanajuato, Veracruz, Estado de México, Jalisco y Tamaulipas. De igual manera, en cuanto al robo de pipas, entre 2006 y febrero 2018 se iniciaron 2,039 investigaciones, concentrándose mayormente en los estados de Veracruz, Tamaulipas, Puebla y Guanajuato[1].
La cadena delictiva de este tipo de delito comprende cuando menos las acciones de sustracción, transporte y comercialización del combustible. Lo que es un hecho es que se trata de un fenómeno complejo que involucra, por acción u omisión, a autoridades (de Pemex y del Ejército, principalmente), así como la organización de operaciones y redes que incluyen a habitantes de comunidades, empresarios y estructuras criminales organizadas. Lo que permite inferir que la atención del problema requiere de acciones preventivas y reactivas, tanto de índole económica y social, como de seguridad y justicia.
Cómo se está investigando y persiguiendo hoy
Las investigaciones en el ámbito federal desde la ahora Fiscalía General de la República (FGR), se han incrementado en el mismo sentido que la identificación de tomas clandestinas. La lógica en la que ha operado la procuración de justicia ha implicado la apertura de investigaciones por cada toma clandestina identificada. Esta premisa se observa en Guanajuato, Puebla, Hidalgo y Veracruz; sin embargo llama la atención que en Jalisco y Tamaulipas las investigaciones son menores al número de tomas clandestinas en esas entidades, lo que lleva a preguntarse si la operación de las delegaciones estatales es diferente, o bien, si esto puede implicar algún problema de competencias en la investigación, ya sea internas a la Fiscalía o entre ámbitos de gobierno.
De las conductas delictivas involucradas en el robo, las investigaciones se han concentrado mayormente en la sustracción de combustibles, así como en el almacenamiento y transporte, actividades que involucran principalmente a habitantes de las localidades que -voluntaria o forzadamente- son empleados en dichas tareas. En mucho menor medida se han iniciado investigaciones relacionadas con la comercialización o con acciones internas en Pemex, lo que deja entrever que es menor la operación del aparato de justicia en la persecución de autoridades, empresas y líderes de organizaciones criminales.
Igualmente, una vez que las investigaciones son desarrolladas por la autoridad ministerial, es posible observar que sólo 7.3% de las causas penales iniciadas se vinculan con el robo de hidrocarburos . Es decir, que una proporción muy baja de casos llegan a instancias judiciales, lo que lleva a preguntarse si el resto reciben algún otro tipo de resolución por mecanismos alternos y/o salidas anticipadas, mismas que el sistema acusatorio prevé. Por otro lado, se ha observado también que aún sin haberse aprobado la reforma al artículo 19 constitucional por la que se propone ampliar el uso de la prisión oficiosa al robo de combustibles, el recurso es empleado ampliamente. En el 74% de los casos el Ministerio Público la solicita, y ésta se impone en el 41%.[2]
Qué debe contemplar un plan de combate sostenible
Del Plan anunciado el pasado diciembre se conoce muy poco, al menos en lo que refiere a información gubernamental publicada a la fecha. Un diagrama[3] difundido por la actual administración indica que prevé la coordinación de diversas instituciones públicas y la puesta en marcha de un despliegue de seguridad para proteger instalaciones críticas de Pemex. No obstante, no da mayor detalle sobre la estrategia, acciones, resultados e indicadores para su seguimiento.
Dada la complejidad del problema se tendrán que instrumentar medidas de diversa naturaleza. Un aspecto crítico e incuestionable será la forma en que se investigará y perseguirá criminalmente el fenómeno para atajar la impunidad con la que opera.
Por más que haya cambios en la logística y transporte de combustibles, así como en la seguridad de las instalaciones, la justicia pasa sí o sí por la FGR, lo que implica hacerle frente con inteligencia e investigación del más alto alcance. Como reflejan los datos, hasta ahora la operación ha sido mínima y reactiva, pues se abren investigaciones aisladas sin inteligencia estratégica que las analice como estructuras organizadas, complejas y coludidas con el aparato estatal.
Por tanto, replantear el enfoque desde la justicia penal requiere cuando menos los elementos siguientes:
Planeación y Articulación. Un compromiso explícito y planificado de todos los ámbitos y poderes de gobierno debe materializarse en una Política criminal de Estado. Si bien se han emprendido acciones en el ámbito federal, la naturaleza del fenómeno exige involucrar a gobiernos locales. Resolver los problemas de definición de competencias entre el orden federal y estatal; así como diseñar estrategias de procuración de justicia con uso de salidas alternas o anticipadas exige de planeación y articulación nacional.
Coordinación. En el ámbito de la justicia es necesario coordinar a las instancias involucradas en todo el proceso, incluida la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la SHCP, a fin de que la procuración de justicia no sea freno a las investigaciones y a su posible resolución o judicialización. Como se ha señalado, el combate al robo de combustibles requiere del análisis de redes, de las condiciones estructurales que facilitan su operación y de los posibles golpes a sus activos. Por lo que el análisis de contexto, el desarrollo de inteligencia y la planificación de las investigaciones desde la FGR resultan clave. En menos de un mes la UIF ha presentado dos casos de posible lavado de dinero relacionado con el robo de combustibles cuyo monto no tiene precedente en el país, ahora habrá que ver que su atención no duerma el sueño de los justos en la cancha de la Fiscalía.
La coordinación no sólo es requisito de manera externa, también lo es entre áreas de la propia FGR. A la fecha la alta proporción de investigaciones fragmentadas o con resoluciones de incompetencia se origina por la falta de coordinación y dispersión de información entre la SEIDO, la SEIDF y la Unidad de Análisis Financiero de la FGR, que son las áreas sustantivas que principalmente han estado involucradas en la investigación.
Integralidad y sostenibilidad. El diseño de una estrategia comprehensiva no implica la imposibilidad de tomar decisiones oportunas e inmediatas; por el contrario, se requiere diseñar las pistas en las que se estará operando el Plan en conjunto para anticipar efectos y mitigar riesgos. Ahí está el ejemplo del cierre de llaves y sus implicaciones en el desabasto de combustibles.
En términos sociales se requiere el desarrollo de medidas orientadas a la reconstrucción del tejido social y el desarrollo económico de las comunidades afectadas, ya que en muchas de ellas las oportunidades laborales son escasas.
En materia de seguridad se ha observado la relación entre el robo de combustibles, el crimen organizado y la incidencia de crímenes violentos -extorsión, secuestro y homicidio entre otros-, por lo que es imprescindible la formulación de una estrategia ante el potencial incremento de la violencia letal y de la diversificación de las fuentes de ingreso por parte de las organizaciones criminales.
Hacia una política criminal en serio
Aunque se reconoce la decisión y voluntad del actual gobierno por hacer frente a un problema que afecta gravemente a la población y al patrimonio del Estado, se requiere articular una visión de largo aliento. La operación del plan anunciado exige formular la Política criminal que defina la manera de enfrentar conjuntamente el fenómeno, así como las responsabilidades de cada ámbito e instancia de gobierno. Igualmente, en vísperas de la transición hacia una Fiscalía General, la priorización del robo de combustibles deberá ser establecida en el plan de persecución penal, lo que facilitará la asignación de recursos, la coordinación institucional y la evaluación puntual. Es momento de discutir ampliamente el fenómeno que nos aqueja a todos y aprovechar la voluntad de hacerle frente para modificar las graves deficiencias que aún caracterizan a la procuración de justicia.
Notas de fuentes de información para infografía.
- La información sobre las tomas clandestinas reportadas por Pemex se puede encontrar en las siguientes ligas:
http://www.pemex.com/acerca/informes_publicaciones/Paginas/tomas-clandestinas.aspx (enero 2017 a octubre 2018)
- Las investigaciones iniciadas por la PGR (noviembre 2014 a septiembre 2018) pueden consultarse en la siguiente liga:
https://datos.gob.mx/busca/dataset/robo-de-hidrocarburos
[1] Información de PEMEX entregada por solicitud de acceso a la información con folio 1857200041518.
[2] Consejo de la Judicatura Federal, Cuarto Informe al Congreso de la Unión con corte de información a Junio 2018.
[3] https://lopezobrador.org.mx/2018/12/27/plan-conjunto-del-gobierno-de-mexico-para-combatir-el-robo-de-hidrocarburos-de-pemex/
