En México los recursos presupuestales disponibles para la consolidación del sistema de justicia penal priorizan acciones en materia de seguridad sobre las de justicia.
Tras la desaparición de la Secretaría Técnica para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC), la consolidación del SPJ quedó en manos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). Desde entonces, los recursos dedicados a la justicia penal son el FASP y FORTASEG, mismos que tienen una naturaleza eminentemente de seguridad pública.
Contar con prioridades preestablecidas que no forzosamente responden a las necesidades de las entidades federativas en materia de justicia propicia y afianza asimetrías presupuestales entre las instituciones, pues operadores como los poderes judiciales o las defensorías públicas quedan totalmente fuera del esquema de inversión de recursos para la consolidación del SJP.
Entre 2010 y 2016, la extinta SETEC distribuyó un total de $4,173,317,985.02. De acuerdo con información de la Cuenta Pública 2016, el último periodo del subsidio fue ejercido en su totalidad respecto al presupuesto modificado.
Sin embargo, hay poca claridad sobre el estatus de la ejecución de los proyectos que fueron financiados con los recursos distribuidos. Según la información proporcionada por las entidades federativas, aún hay proyectos que no han sido concluidos y cerrados.
La cantidad de dinero invertido en el desarrollo de las capacidades de las instituciones operadoras del SJP no corresponde con la calidad de los resultados obtenidos. Los recursos se han gastado de manera ineficiente y sin un seguimiento adecuado y, mucho menos, un ejercicio de rendición de cuentas.
Otro de los recursos federales que fueron destinados específicamente para proyectos encaminados a la implementación del SJP fue el “Fideicomiso de apoyo para la implementación de la reforma al sistema de justicia penal”, mejor conocido como “el Fideicomiso de los 5 mil millones de pesos”, que es administrado por la Unidad de Política y Control Presupuestario (UPCP) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Tiene la particularidad de que los recursos se encuentran destinados a proyectos en materia de equipamiento tecnológico e infraestructura.
De acuerdo con la SHCP, durante 2017 no fueron aprobados proyectos con fondos del fideicomiso, por lo que en total han sido distribuidos los recursos de la siguiente manera:
Avance en la consolidación del sistema
Impunidad en el sistema de justicia penal
El promedio nacional de impunidad directa del sistema acusatorio para 2016 fue de 87.3%, entendido a partir del porcentaje de asuntos en los que un conflicto no se resolvió por ningún medio y tampoco se sancionó. Existen niveles de impunidad generalizada en la mayoría de las entidades federativas analizadas, pues incluso el estado “mejor calificado” presenta un índice cercano al 60%.
En el ámbito federal, la impunidad alcanza niveles de 60%. Esto quiere decir que existe una tendencia a no resolver y solucionar los delitos que se conocen, a pesar de que sólo una pequeña parte de todos los delitos ocurridos llegan al conocimiento de las autoridades (6.4%).
En general, se aprecia que el uso de salidas alternativas es mínimo, incluso en las entidades federativas que resultaron mejor evaluadas. Es necesario, entonces, que los operadores del SJP utilicen en mayor medida los distintos tipos de salidas positivas previstas tanto en sede ministerial como en sede judicial.
Cruce del Indicador de Impunidad del SJPA con los resultados obtenidos en el Ranking
Al contrastar los resultados del indicador de impunidad con el ranking de avance en la consolidación del SJPA, la lógica indicaría que ante un mayor nivel de avance en las condicionantes para el funcionamiento del SJPA éste ofrecerá mayor justicia y por tanto, un menor nivel de impunidad. Sin embargo, en los casos en los que no se actualice esta relación, podrá reflexionarse si atiende a la falta de capacidad institucional o a las malas prácticas en la operación.
En este análisis se identificó el porcentaje de casos que no quedaron en la impunidad; es decir, que fueron procesados y recibieron una respuesta efectiva por parte del SJPA.
El cruce de la información responde a la lógica de que ante un mayor avance en las condiciones de política pública, se permite una mayor efectividad, mientras que ante un menor avance en las condicionantes, se observa una menor efectividad. Sin embargo llama la atención los casos de Nuevo León, Yucatán, Tabasco y Zacatecas que a pesar de contar con un alto nivel de avance en la consolidación muestran una operación deficiente e inefectiva; dando lugar a altos niveles de impunidad. Sus principales deficiencias radican en la operación y no en la capacidad para dar respuesta.
Un caso es Nayarit donde se presenta una situación irregular en su información, misma que ha sido advertida por el Observatorio Nacional Ciudadano y por el Índice Global de Impunidad, por lo que para fines de evaluación se entiende a esta entidad como un caso irregular que no puede ser evaluado de la misma manera que el resto de las entidades federativas.
Las decisiones de poder judicial están afectando la operación
Las decisiones de los distintos tribunales del Poder Judicial y la función del amparo son elementos transversales que impactan tanto al marco normativo como a la operación institucional. Existen una serie de resoluciones normativas que pueden resultar inconsistentes con el modelo acusatorio, como las disposiciones de la SCJN respecto al Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP), como la determinación de la constitucionalidad de las inspecciones sujetas a control judicial ex post, del registro forzoso en caso de que la persona no coopere o se resista, la detención en flagrancia para delitos que se persiguen por querella, del resguardo domiciliario como una medida cautelar y la temporalidad para su imposición o la inconstitucionalidad por no establecer una orden judicial previa y de la localización geográfica en tiempo real sin control judicial. La existencia de ciertas decisiones divergentes con los principios y valores del modelo acusatorio debe alertar sobre la relevancia del Poder Judicial en la consolidación del sistema acusatorio.
Por otro lado, es necesario insistir en las implicaciones de la interacción entre el modelo acusatorio y el juicio de amparo. Dentro de la lógica del modelo acusatorio estos recursos son de procedencia extraordinaria; sin embargo, la cultura jurídica en México entiende al juicio de amparo como una forma de control ordinaria en los procesos penales. Este es un problema en particular del amparo indirecto; para resolverlo es necesario revisar la Ley de Amparo para detectar posibles áreas de mejora y desarrollar criterios consistentes sobre la procedencia, duración y alcances de los juicios de amparo. Esto con el objetivo de hacer del amparo una auténtica medida extraordinaria.
Gestión y organización institucional
Para transformar la procuración de justicia es necesario contar con órganos profesionales y autónomos. Con este fin, el 75% de las entidades federativas han iniciado su tránsito de procuradurías a fiscalías. Con base en la revisión normativa, fue posible identificar que en cuatro estados no se cumple ningún criterio de autonomía; en 5 se cumple solo con uno; y en 13 se cumple con ambos. En la Ciudad de México pese a que se encuentra regulada la creación de la Fiscalía, aún no se da inicio con el proceso de transición.
La impartición de justicia
En cuanto a los resultados en la procuración e impartición de justicia en el sistema acusatorio en el ámbito federal, se observó una mejora significativa en la determinación de carpetas de investigación; mientras que durante 2016 se observaba un porcentaje de resolución de 52.5%, para el 2017 el porcentaje de determinación fue de 104%. Lo anterior puede ser resultado de que se desahogaron tanto las carpetas iniciadas en el año como otras que forman parte del rezago existente.
Sin embargo, un alto número de determinaciones ministeriales no necesariamente implica una resolución efectiva de los casos. Existe una alta proporción de investigaciones que son determinadas como archivo temporal, representando para 2017 casi un tercio de los casos (27.4%) . Cabe destacar que a nivel federal existe una serie de delitos en los que no es procedente el uso de salidas alternas pues, en el caso de la PGR el número de carpetas que se pueden resolver por mecanismos alternativos son menores que en el fuero común. No obstante, los datos demuestran que la proporción de asuntos resueltos por esta vía es residual, tan solo 0.49% de los casos finalizaron por acuerdo reparatorio y 0.33% por criterio de oportunidad.
La defensa de las víctimas, el eslabón más débil
La defensa de las víctimas continúa como un tema pendiente en el sistema penal, aun cuando se reporta la creación de las Comisiones Estatales Ejecutivas de Atención a Víctimas en 19 entidades federativas, muchas de éstas sólo existen nominalmente y la gran mayoría no están preparadas ni cuentan con personal suficiente, ni insumos institucionales, para brindar la atención a víctimas. De acuerdo con la Ley General de Víctimas la proyección de asesores jurídicos locales es de 4,013, y al momento se cuenta solo con 23% de esta meta, es decir, 953 asesores jurídicos para cubrir un estimado de 24 millones de víctimas.
Aunado a la falta de personal también se agrega la falta de capacitación, destaca el rezago de las defensorías públicas y las comisiones de atención a víctimas. Por otra parte, las instituciones en el país operan sin un diagnóstico sobre el número de personal a su disposición.
Hacia una justicia de calidad
El SJP no puede dar los resultados deseados si las personas no conocen, comprenden y utilizan los distintos mecanismos de justicia que la reforma trajo consigo. La confianza es el elemento central para construir legitimidad en las instituciones; y en el caso de las de justicia, ésta se crea cuando los ciudadanos consideran que operan bajo procedimientos justos. A nivel nacional, existe una disminución en la confianza de los ciudadanos hacia las instituciones de justicia, ya que de 2010 a 2016 la confianza en la justicia en promedio, disminuyó en 7.5 puntos porcentuales.
Proteger la vida de los ciudadanos es la principal función del Estado, cada vez que se comete un homicidio, el Estado falla. Los asesinatos en el país han aumentado a un ritmo acelerado y con una dispersión geográfica compleja. En 2017, México alcanzó una tasa de 20 homicidios por cien mil habitantes para 2017.
La denuncia es el primer paso para que pueda existir justicia. A nivel nacional los niveles de denuncia presentan una tendencia negativa en el periodo; las víctimas cada vez denuncian menos. Una vez que las víctimas denunciaron en el Ministerio Público, en promedio, menos de la mitad de las víctimas evaluaron el trato recibido en el ministerio Público como satisfactorio.
Una lección aprendida es que las acciones aisladas producen resultados divergentes y contradictorios. La coordinación y la articulación de esfuerzos será la única ruta efectiva para la consolidación del sistema.
